Функции государства: понятие, классификация и формы реализации

1.1 Понятие и признаки функций государства

Наиболее распространённое определение связывает функции с направлениями деятельности. Функции государства понимаются как основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение государства, его цели и задачи по управлению обществом [3]. Определение удобно тем, что сразу задаёт масштаб. Речь идёт не о любой работе органов власти, а о крупных устойчивых направлениях, которые сохраняются при смене правительств и составов парламента.

Второй подход делает акцент на векторности. Функции описываются как основные векторы государственной деятельности, обусловленные природой государства и его ролью в обществе, а также формами, содержанием и уровнем развития экономики, социальной сферы и культуры [4]. Здесь важна привязка к условиям: одно и то же государство в разные периоды наполняет свои функции разным содержанием, потому что меняется экономика и меняются запросы общества.

Есть и третья позиция, более строгая к терминам. А. А. Дембицкий предлагает считать функцией роль, которую государство выполняет для реализации потребностей общества как системы более высокого уровня организации или интересов составляющих общество классов, социальных групп и отдельных индивидов [6]. Автор специально возражает против определений, куда встроены цели и методы: функция описывает действительную деятельность государства, а не его намерения и не потенциальные способности. Различие тонкое, но полезное, поскольку позволяет отделить декларации от фактической работы.

Из перечисленных подходов складывается набор признаков. Функция носит устойчивый характер и не сводится к разовому мероприятию. Она охватывает деятельность государства в целом, а не отдельного ведомства. Она обусловлена сущностью государства и потребностями общества. Наконец, функция проявляется вовне, в социальной среде, как внешний эффект работы аппарата. Такой набор помогает отсеять то, что функцией не является: принятие отдельного нормативного акта или создание нового органа сами по себе направлением деятельности не становятся.

Полезно проверить эти признаки на конкретном примере. Организация переписи населения проводится раз в несколько лет, охватывает всю страну и требует участия множества ведомств, но самостоятельной функцией не является: перепись обслуживает управление в целом и входит в организационную работу государства. Строительство отдельной больницы тем более функцией не будет, хотя относится к социальной сфере. Функция начинается там, где деятельность приобретает постоянный характер и собственное нормативное обеспечение.

Заметно, что термин пришёл в юриспруденцию из точных наук. Понятие функции у Г. Лейбница означало зависимость одной переменной величины от другой, и правоведение заимствовало эту логику зависимости [6]. Содержание функции зависит от того, каким является государство и в каких условиях оно работает. Отсюда следует, что перечень функций не может быть закрытым и одинаковым для всех стран, а всякая попытка составить универсальный список упирается в различие исторических условий.

1.2 Соотношение функций с сущностью, целями и задачами государства

Связь функций с сущностью государства в литературе считается почти аксиомой. Т. В. Воротилина и И. С. Шульженко приводят известное положение Н. И. Матузова и А. В. Малько: «Именно в функциях проявляется сущность государства, его социальное назначение и природа» [4]. Логика простая. Понять, какое перед нами государство, можно не по названию формы правления, а по тому, чем оно на самом деле занимается и на что тратит ресурсы.

Цели и задачи стоят к функциям ближе всего, и именно здесь чаще всего путаются. Цель отвечает на вопрос о желаемом состоянии, задача обозначает конкретный шаг к нему, функция описывает постоянное направление работы. Государство может поставить цель снизить производственный травматизм и задачу обновить правила охраны труда, но функция при этом остаётся прежней и называется социальной. Цели сменяются каждые несколько лет, направление сохраняется десятилетиями.

Ю. Н. Беляева описывает функцию как «особый механизм государственного воздействия на общественные отношения и процессы, определяющий главные направления и содержание его деятельности» [2]. Слово «механизм» здесь ключевое: оно подчёркивает, что функция не сводится к перечню намерений, а включает работающий аппарат воздействия. Механизм устойчив, а цели внутри него сменяются вслед за политической повесткой.

Функции не следует смешивать и с компетенцией органов. Компетенция принадлежит конкретному ведомству и закрепляется положением о нём, функция принадлежит государству целиком. Экологическую функцию реализуют одновременно природоохранные органы, прокуратура, суды и органы местного самоуправления, и ни одно из этих звеньев не исчерпывает её собой. Отсюда практический вывод: реформа отдельного органа не меняет функцию, она перераспределяет работу внутри неё.

Отдельный вопрос касается того, где функции закреплены нормативно. Прямого перечня функций в российском законодательстве нет, но отдельные направления получают конституционное оформление. Статья 7 Конституции объявляет Россию социальным государством и раскрывает содержание социальной деятельности через перечень гарантий [7]. Такое закрепление превращает научную категорию в юридическое обязательство: заявленное направление становится основанием для оценки работы органов власти и для требований граждан.

Ещё одно разграничение касается формы и содержания. М. В. Галда напоминает, что функции считаются «основными, ведущими, основополагающими векторами деятельности государства» [5], тогда как формы отвечают за способ их воплощения. Одна и та же социальная функция реализуется через издание закона о пособиях, через работу учреждений социального обслуживания и через разъяснительные кампании. Содержание сохраняется, форма меняется в зависимости от того, какой инструмент оказался под рукой.

Функции связаны с типом государства, но не выводятся из него автоматически. Государства с разной формой правления решают сходные задачи обороны, охраны правопорядка и сбора налогов, потому что эти задачи диктуются самим существованием политической организации общества. Различия появляются на уровне приоритетов и способов: что признаётся первоочередным, сколько ресурсов на это выделяется и какими методами достигается результат.

1.3 Развитие представлений о функциях в отечественной науке

Советская теория рассматривала функции через классовую призму. Функции социалистического государства определялись как «направления (и стороны) его деятельности, в которых выражаются и конкретизируются его классовая сущность» [1]. Классовый критерий был не одним из многих, а базовым: он задавал и перечень функций, и оценку их содержания, и порядок изложения материала в учебниках того времени.

На этой основе строился формационный подход, где функции социалистического государства противопоставлялись функциям государства капиталистического. Такое деление поддерживали М. И. Байтин, Ю. Б. Кравченко, М. П. Третьяков [1]. Подход давал стройную картину, но плохо работал при сравнении государств одной формации между собой, поскольку различия внутри группы оказывались не менее заметными, чем различия между группами.

Внутри советской науки шли и содержательные споры. Деление функций на основные и неосновные критиковал Л. И. Каск: если функция признана неосновной, непонятно, почему она вообще относится к функциям государства, а не к текущей работе органов. Позднее А. В. Мелихова предложила компромисс и стала рассматривать неосновные функции как субфункции, то есть составные части более крупных направлений. Спор этот не был схоластическим: от ответа зависело, какие направления попадут в обязательную часть учебного курса.

После смены общественного строя классовый критерий перестал быть определяющим, но полностью из науки не исчез. В. Е. Чиркин различает функции социально нейтральные и социально определённые, соединяя советские наработки с современными представлениями. Н. В. Разуваев выделяет универсальные функции, связанные с решением общих дел, и специальные, исторически обусловленные, связывая их с типологией традиционных и современных государств. Оба подхода признают, что часть деятельности государства обслуживает всё общество независимо от строя.

Смена подхода отразилась и на оценке одних и тех же направлений. Хозяйственно-организаторская деятельность в советской доктрине считалась ведущей функцией, поскольку государство напрямую управляло производством. С переходом к рыночным отношениям её содержание сузилось до регулирования и надзора, а сама она вошла в состав экономической функции. Направление сохранилось, но изменилось настолько, что прежнее название к нему уже не подходит.

Современный этап отличается тем, что перечень функций открыт и продолжает пополняться. К традиционным направлениям исследователи добавляют информационную, цифровую, правозащитную и экологическую функции [4]. Обновление списка идёт не по прихоти авторов. Появление новых сфер регулирования, от оборота персональных данных до обращения с отходами, заставляет признать соответствующую деятельность самостоятельным направлением, у которого есть свой предмет и свои органы.

2.1 Деление функций по сферам и направленности деятельности

Самое известное деление разводит функции на внутренние и внешние. Внутренние обращены к собственному обществу, внешние касаются отношений с другими государствами и международными организациями. Граница между ними за последние десятилетия стала подвижной: борьба с трансграничной преступностью или охрана окружающей среды одновременно решают внутренние и международные задачи, и отнести такую деятельность к одной группе не получается.

Внутренние функции обычно перечисляют по сферам общественной жизни. М. Л. Яцкевич относит к ним политическую, экономическую, функцию налогообложения и финансового контроля, правоохранительную, экологическую и социальную [11]. Такое перечисление удобно для анализа, потому что каждой сфере соответствует свой набор органов, свой раздел бюджета и свои показатели, по которым результат можно измерить.

Другое основание связано с направленностью деятельности по отношению к социальным группам. По А. Б. Венгерову функции делятся на классовые и общесоциальные. Первые обслуживают интересы определённой части общества, вторые касаются всех: оборона, охрана правопорядка, поддержание единой денежной системы. Современные исследования обычно исходят из того, что в реальном государстве присутствуют оба слоя одновременно, а вопрос лишь в их соотношении.

Отдельно выделяют деление по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные и судебные функции. Строго говоря, здесь речь идёт о функциях органов, а не государства как целого, и в этом слабость критерия. Тем не менее он полезен, когда нужно показать, каким образом единое направление деятельности распределяется между ветвями власти и где возникают зоны пересечения полномочий.

Внешние функции описаны в литературе скупее внутренних, хотя их состав достаточно устойчив. К ним относят оборону страны, поддержание мирового порядка, сотрудничество с другими государствами в экономической, экологической и культурной сферах. Содержание этой группы напрямую зависит от положения страны в системе международных отношений, и изменения здесь происходят быстрее, чем во внутренней политике: смена внешнеполитического курса перестраивает приоритеты за считаные годы, тогда как внутренние направления сохраняют инерцию [3].

На рисунке 1 представлено деление внутренних функций государства по сферам общественной жизни.

Ни одно из перечисленных оснований не отменяет другие. Одна и та же функция попадает сразу в несколько групп: экологическая является внутренней по сфере действия, общесоциальной по направленности и постоянной по времени действия. Классификации накладываются друг на друга, и это нормально для теории, которая описывает сложный и подвижный объект.

2.2 Классификации по времени действия и значимости

По продолжительности действия функции делят на постоянные и временные. Постоянные сопровождают государство на всём протяжении его существования: оборона, охрана правопорядка, сбор налогов. Временные появляются в связи с конкретной ситуацией и исчезают вместе с ней, как это происходит при ликвидации последствий крупной аварии или стихийного бедствия. Сложность в том, что временное направление иногда закрепляется надолго и незаметно переходит в разряд постоянных.

Деление по значимости на основные и неосновные оказалось наиболее спорным. Критика сводилась к тому, что признание функции неосновной обесценивает саму категорию. Практика подтвердила уязвимость критерия: он слишком зависит от политической конъюнктуры. Направление, считавшееся второстепенным, выходит на первый план за несколько лет, как это произошло с цифровизацией государственных услуг, а прежние приоритеты отступают на второй план.

Компромиссным решением стало понятие субфункции: неосновные направления рассматриваются как части основных, а не как самостоятельные функции. Поддержка материнства и детства не образует отдельной функции, а входит в социальную, сохраняя при этом собственные задачи и собственный инструментарий. Приём удобен тем, что позволяет описывать сколь угодно дробную деятельность, не размывая основной перечень.

По объёму содержания разделяют функции широкие и узкие, а по структурным компонентам системы права соотносят их с отраслями законодательства. Последний критерий помогает увидеть, каким нормативным материалом обеспечено то или иное направление. Если у функции нет отраслевой опоры, её реализация чаще всего буксует: органы есть, полномочия объявлены, а порядок действий не установлен.

В таблице 1 сведены основные критерии классификации и получаемые по ним группы функций.

Множественность критериев иногда считают недостатком теории. Скорее это следствие природы объекта: деятельность государства многослойна, и одномерная схема её не описывает. Работающий приём состоит в том, чтобы выбирать критерий под конкретную исследовательскую задачу. Для сравнения государств разных эпох подходит деление на универсальные и специальные функции, для анализа бюджета удобнее разбивка по сферам общественной жизни.

2.3 Новые критерии классификации в современной науке

Современные авторы предлагают основания, которых советская наука не знала. Д. В. Пожарский делит функции на охранительную и созидательную, рассматривая их как диалектическое единство [1]. Пара показательна: любое созидательное направление требует охраны достигнутого, а охрана без созидания превращается в самоцель и сводится к воспроизводству аппарата принуждения.

Отдельная линия связана с системным взглядом на реализацию функций, который развивает С. Н. Туманов. При таком подходе внимание переносится с перечня направлений на связи между ними: как экономическая функция обеспечивает ресурсами социальную, как правоохранительная защищает результаты обеих, как политическая создаёт условия для работы остальных. Система оказывается важнее отдельных элементов.

Заметно расширился и сам перечень. К функциям современного этапа относят информационную, цифровую, правозащитную и экологическую. Правозащитная функция при этом претендует на особое место, поскольку пронизывает остальные направления: любое действие государства оценивается с точки зрения соблюдения прав человека, будь то сбор налогов или охрана окружающей среды.

Появление цифровой функции связано с изменением самого способа работы государства. И. В. Шахновская описывает цифровое государство как вектор развития, при котором экономика, право и политика приобретают цифровой формат, а услуги оказываются посредством информационных технологий [10]. Среди признаков такого государства называются осуществление публичной власти через информационные технологии, информационный суверенитет и цифровой механизм защиты прав человека в информационной среде.

Насколько это самостоятельная функция, а не новая форма старых, остаётся предметом спора. Аргумент в пользу самостоятельности состоит в том, что у направления появились собственные объекты регулирования, включая персональные данные и электронное правосудие. Возражение звучит не менее убедительно: цифровизация обслуживает уже известные функции, не создавая новых целей, и в этом смысле ближе к форме, чем к содержанию.

Практический критерий здесь тот же, что и в остальных случаях. Самостоятельным направлением деятельность становится тогда, когда у неё складывается устойчивая сфера, собственный нормативный массив и органы, для которых эта работа является основной. По этому признаку экологическая функция давно перешла черту, а цифровая находится в процессе перехода, и споры о её статусе отражают незавершённость самого процесса.

Пополнение перечня имеет и обратную сторону. Чем дробнее становится список, тем меньше в нём смысла: если каждое новое направление государственной работы объявлять самостоятельной функцией, категория превращается в простое оглавление сфер управления и теряет объяснительную силу. Сдерживающим приёмом служит уже упомянутое понятие субфункции, позволяющее описать частное направление, не расширяя основной перечень. Разумной выглядит середина: основных функций остаётся немного, а конкретные виды деятельности описываются внутри них как составные части, у которых есть собственные задачи, но нет самостоятельного статуса.

3.1 Экономическая функция

Экономическая функция состоит в выработке и координации государством стратегических направлений развития экономики [9]. В неё входит воздействие на хозяйство в целом: формирование бюджета и контроль за расходованием средств, программы развития, финансирование научных исследований, предоставление субсидий. Второе направление сводится к непосредственному хозяйственному руководству государственным сектором, где государство выступает уже не регулятором, а собственником.

Набор инструментов у этой функции ограничен и хорошо описан. Т. Н. Савина указывает: «Государство влияет на экономику через налоговую политику, кредитно-финансовую и валютно-денежную системы» [9]. К перечисленному добавляются государственные инвестиции и субсидии. Инструменты действуют по-разному. Налоговая политика меняет поведение хозяйствующих субъектов косвенно, через выгоду, тогда как прямое субсидирование поддерживает конкретные отрасли адресно.

Содержание функции зависит от типа экономического режима. В условиях рыночной экономики государство преимущественно устанавливает правила и следит за их соблюдением, осуществляя надзор за деятельностью участников рынка. В переходных экономиках роль государства усложняется, у экономической функции появляются новые приоритеты и дополнительные сферы реализации. Один и тот же перечень инструментов даёт разный результат в зависимости от того, насколько развиты рыночные институты.

Отдельного внимания заслуживает функция налогообложения и финансового контроля, которую ряд авторов выделяет из экономической. Основание для обособления есть: сбор налогов формирует материальную базу для всех остальных направлений, а финансовый контроль обеспечивает целевое расходование собранного. Без этой функции социальные обязательства остаются декларацией, поскольку финансировать их нечем.

Показательны примеры смежного регулирования. Экономическая функция тесно переплетается с экологической: в США принят закон о национальной политике в области охраны окружающей среды, действуют долгосрочные программы предупреждения загрязнения атмосферы, водоёмов и почвы [9]. Экологические требования становятся условием хозяйственной деятельности, и государство реализует сразу два направления через один набор мер.

Международное измерение экономической функции проявляется в интеграционных объединениях. Европейское сообщество приводится в литературе как пример межгосударственного экономического сотрудничества, когда часть регулирующих полномочий передаётся наднациональному уровню. Государство при этом не утрачивает экономическую функцию, но реализует её совместно с другими участниками объединения, что заметно ограничивает свободу его решений.

Особое положение занимает работа с государственным сектором. Здесь государство действует не как внешний регулятор, а как собственник имущества и учредитель предприятий, и потому располагает прямыми рычагами: назначение руководителей, утверждение планов, распределение прибыли. Способ воздействия меняется вместе со статусом, а само направление деятельности остаётся тем же. Различие между регулированием и хозяйствованием важно учитывать при оценке результатов: провал государственного предприятия говорит о качестве управления, а не о недостатках регулирования отрасли в целом.

3.2 Социальная функция

Правовым основанием социальной функции в России служит статья 7 Конституции. Российская Федерация провозглашается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [7]. Формулировка задаёт не отдельное мероприятие, а постоянное направление деятельности, обязательное для всех уровней публичной власти.

Конституция перечисляет и конкретные составляющие. Охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты [7]. Перечень фактически описывает содержание функции через её ожидаемые результаты.

Ю. Н. Беляева определяет социальные функции как направления деятельности государства, осуществляемые профессиональными субъектами государственного управления для формирования стандарта качества жизни населения [2]. Определение смещает акцент с перечня мер на измеримый результат. Качество жизни поддаётся оценке через показатели, а значит, реализацию функции можно проверить, а не только продекларировать в программном документе.

Содержание социальной функции шире пенсий и пособий. К ней относят государственную политику в области образования, науки, культуры и охраны здоровья граждан [2]. Такое расширение оправданно: качество жизни определяется не только денежными выплатами, но и доступностью школы, поликлиники, библиотеки. Направление в этом смысле смыкается с культурно-воспитательной работой государства.

Разрыв между нормой и практикой в этой сфере заметнее всего. Исследователи фиксируют недостаток финансирования социальных направлений, сокращение доли бесплатных услуг здравоохранения и рост расходов населения на медицинскую помощь [11]. Для функции, объявленной конституционной, это существенный показатель: обязательство сохраняется, а нагрузка постепенно перераспределяется на самих получателей помощи.

Социальная функция плохо работает в отрыве от экономической. Пенсии, пособия и содержание социальных служб финансируются из бюджета, который наполняется через налоговую систему. Связь здесь прямая: сокращение налоговой базы отражается на объёме социальных гарантий быстрее, чем на любом другом направлении деятельности государства. Именно поэтому оценивать социальную функцию в отрыве от бюджетных возможностей бессмысленно.

В таблице 2 сопоставлены основные направления социальной функции и закреплённые Конституцией гарантии.

3.3 Правоохранительная, экологическая и цифровая функции

Правоохранительная функция обращена к защите прав и свобод, предупреждению и пресечению правонарушений. Её содержание точно передаёт формулировка М. Л. Яцкевича: «Суть функции заключается в исполнении и обеспечении правовых норм всеми участниками правоотношений» [11]. Функция не сводится к работе полиции и судов, поскольку обеспечение исполнения норм касается и контрольно-надзорных органов, и прокуратуры, и службы судебных приставов.

Экологическая функция выделилась в самостоятельное направление сравнительно недавно. Она включает обеспечение экологической безопасности и рациональное природопользование. Признание её самостоятельности связано с тем, что у направления появились собственный нормативный массив, собственная система органов и собственные показатели, по которым оценивается результат: объёмы выбросов, площадь охраняемых территорий, доля переработанных отходов.

Политическая функция обеспечивает народовластие, представительство общества и управление территориями. Она наименее заметна в повседневной жизни, но именно через неё воспроизводится сама система власти. Организация выборов, работа представительных органов, разграничение полномочий между федеральным центром и регионами относятся к этому направлению, и сбой здесь отражается на всех остальных функциях.

Цифровое направление меняет перечисленные функции изнутри. И. В. Шахновская отмечает, что цифровизация требует преобразования государственных органов в структурном и техническом отношении, а среди новых направлений называет электронное правосудие, электронное здравоохранение, цифровую экономику и защиту персональных данных [10]. Изменение затрагивает не форму подачи документов, а сам порядок принятия решений.

Динамика этого процесса поддаётся измерению. По исследованию ООН к 2020 году Беларусь заняла 40-е место по индексу готовности к электронному правительству, улучшив показатель по сравнению с 2018 годом на 5,8 процента; лидерами рейтинга названы Дания, Южная Корея и Эстония [10]. Наличие международных индексов само по себе показательно: направление признано настолько значимым, что для него разработаны сопоставимые критерии оценки.

Появление цифрового измерения ставит перед государством задачи, которых прежде не существовало. Информационный суверенитет и его правовое обеспечение, защита прав человека в информационной среде, размытость государственных границ в физическом смысле относятся к признакам цифрового государства. Правозащитная функция получает здесь новое поле применения, поскольку нарушение прав в информационной среде происходит вне привычных территориальных рамок и требует иных способов реагирования.

Общий итог по внутренним функциям выглядит так: их состав достаточно устойчив, а содержание подвижно. Экономическая функция меняется вместе с типом хозяйственного режима, социальная зависит от бюджетных возможностей, экологическая и цифровая расширяются по мере появления новых объектов регулирования. Устойчивость перечня при подвижности содержания и делает категорию функций удобной для сравнительного анализа.

Между направлениями существует и обратная связь, о которой в учебных перечнях говорят редко. Слабая правоохранительная функция обесценивает экономические меры, потому что незащищённая собственность отпугивает вложения. Недофинансированная социальная сфера увеличивает нагрузку на правоохранительную, поскольку часть проблем переходит из разряда социальных в разряд криминальных. Оценивать каждое направление изолированно поэтому неправильно: результат складывается из состояния всей системы, а не из показателей отдельного ведомства.

4.1 Правовые формы реализации функций

Правовыми считаются формы, связанные с изданием и применением юридических актов. А. С. Новикова относит к ним правотворческую, правоисполнительную и правоохранительную деятельность [8]. Правотворчество выражается в издании нормативных актов, принятии или санкционировании юридических норм. Без этой формы остальные лишаются основания, поскольку применять и защищать оказывается нечего.

Правоисполнительная деятельность состоит в исполнении нормативных актов путём издания актов применения права [8]. Здесь общая норма превращается в конкретное решение по конкретному делу: назначение пенсии, выдача разрешения, наложение взыскания. Объём этой работы значительно больше правотворческой, хотя внимание исследователей чаще достаётся именно принятию законов, а не их повседневному применению.

М. В. Галда добавляет к перечню контрольную форму, выделяя её из общей правоохранительной деятельности [5]. Основание для такого выделения есть: контроль и надзор не всегда завершаются мерами принуждения, их результатом может быть простая констатация соблюдения требований. Профилактический визит контролирующего органа юридических последствий для проверяемого не создаёт, но относится к правовой форме работы государства.

Значение правовых форм не сводится к технике. Как пишет А. С. Новикова, «Формы осуществления функций тесно взаимосвязаны с сущностью государства и обусловлены содержанием его деятельности» [8]. Государство, которое реализует свои функции преимущественно через нормативные акты и суд, отличается от государства, опирающегося на прямое распорядительство, даже если перечень функций у них формально совпадает.

Правовые формы связаны между собой в определённой последовательности, и нарушение этого порядка сразу заметно. Сначала норма создаётся, затем применяется к конкретным случаям, затем её исполнение обеспечивается мерами защиты. Когда правотворчество опережает возможности правоприменения, появляются нормы, которые не работают: срок вступления в силу наступил, а порядок действий органов не установлен и практика не сложилась. Обратная ситуация встречается не реже: сложившаяся практика опережает закон, и органы вынуждены действовать по аналогии, пока законодатель не закрепит устоявшийся порядок. Устойчивость правового регулирования как раз и определяется тем, насколько согласованы между собой эти три формы работы.

На рисунке 2 показано соотношение правовых и организационных форм реализации функций государства.

4.2 Организационные формы реализации функций

Организационные формы не связаны с изданием юридических актов и не порождают юридически значимых последствий напрямую. К ним относят организационно-регламентирующую, организационно-идеологическую и организационно-экономическую деятельность [8]. Их роль подготовительная и обеспечивающая, из-за чего в учебной литературе им уделяют заметно меньше внимания, чем правовым.

Организационно-регламентирующая деятельность представляет собой текущую оперативную работу по созданию условий для функционирования государственных органов. Подготовка проектов документов, организация выборов, кадровое и техническое обеспечение относятся именно сюда. Без этой рутины правовые формы физически неосуществимы, поскольку некому и нечем было бы издавать акты и исполнять их.

Организационно-хозяйственная деятельность обеспечивает материальную сторону работы государства [5]. Учёт, статистика, снабжение, содержание зданий и оборудования выглядят второстепенными задачами, но именно их состояние определяет, сможет ли орган выполнить возложенные на него полномочия. Нехватка помещений или устаревшее оборудование останавливают работу не хуже пробелов в законодательстве.

Организационно-идеологическая форма охватывает разъяснительную и воспитательную работу. Информирование населения о новых правилах, разъяснение порядка получения социальных выплат, профилактические кампании относятся к этой группе. Эффект здесь косвенный, но ощутимый: правильно объяснённая норма исполняется добровольно и не требует ни принуждения, ни дополнительных расходов на контроль.

Соотношение двух групп форм не иерархическое, а последовательное. Организационная работа часто предшествует правовой и служит основой для неё: прежде чем издать акт, нужно собрать данные, подготовить проект, согласовать позиции ведомств. Разделение форм удобно для анализа, но в реальной деятельности органа они переплетены и разграничиваются лишь по признаку юридических последствий.

Недооценка организационной стороны на практике обходится дорого. Хорошо составленный закон не работает, если под него не выстроены процедуры, не обучены исполнители и не разъяснён порядок обращения гражданам. Именно на этом участке чаще всего теряется эффект правовых решений, поэтому рассматривать организационные формы как нечто второстепенное было бы ошибкой.

4.3 Методы осуществления функций государства

Методы отвечают на вопрос о способе воздействия на поведение людей. М. В. Галда называет убеждение, принуждение, стимулирование, рекомендательный и поощрительный методы, а также централизованный и децентрализованный способы реализации функций [5]. Набор охватывает и содержание воздействия, и распределение работы по территории страны.

Убеждение опирается на добровольную реализацию государственных предписаний, принуждение представляет собой применение силы против воли управляемых. Соотношение между ними принято считать показателем характера государства: чем реже требуется принуждение, тем прочнее правопорядок держится на признании норм, а не на страхе перед санкцией. Полностью отказаться от принуждения не удаётся ни одному государству.

Стимулирование и поощрение создают условия для активизации деятельности, рекомендательный метод указывает на желательный для государства вариант поведения, не делая его обязательным. Эти методы получили распространение вместе с усложнением экономики. Там, где прямое предписание неэффективно или невозможно, государство создаёт выгодные условия для нужного поведения через налоговые льготы и субсидии.

Централизованный метод предполагает установление единых правил для всех регионов, децентрализованный допускает реализацию функции с учётом самобытности территории. Выбор между ними в федеративном государстве определяется не только соображениями удобства, но и конституционным разграничением предметов ведения между уровнями власти.

На рисунке 3 представлены методы осуществления функций государства.

Формы и методы связаны между собой, но не совпадают. Одна и та же правотворческая форма несёт принуждение, если акт устанавливает запрет с санкцией, и поощрение, если он вводит льготу. Оценивать деятельность государства только по количеству принятых актов бессмысленно: значение имеет то, какими методами наполнено их содержание и насколько эти методы соответствуют характеру решаемой задачи.

На практике методы почти никогда не применяются поодиночке. Налоговое регулирование соединяет поощрение для добросовестных плательщиков с принуждением в отношении уклоняющихся, а разъяснительная работа сопровождает и то и другое. Соотношение между методами внутри одной функции меняется быстрее, чем сама функция, и по этому соотношению удобно судить о том, как государство понимает свою роль: делает ставку на сотрудничество с обществом или на контроль за ним.